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Inovação na contratação pública: quando o problema é de inovação, e quando é só de compra
Muita coisa que chega ao setor de compras como "inovação" é compra de algo que já existe. E alguns problemas que parecem compra não têm solução pronta. Este guia ajuda a separar os dois casos e descreve, para equipes pequenas, o que cada instrumento de inovação exige de quem conduz o processo.
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Quem decide o instrumento é o órgão, com a sua assessoria jurídica. Este guia descreve a lei federal e não escolhe instrumento por ninguém. O ente pode ter regulamento próprio, e ele vem antes de qualquer passo.
1. Inovação ou compra?
A pergunta que separa os casos não é se o assunto é tecnologia. É se a solução existe e se o órgão consegue descrevê-la. As três perguntas abaixo são síntese operacional nossa, não texto de lei; cada uma aponta o dispositivo de onde vem.
- A solução existe pronta no mercado? Se existe e pode ser comprada como está, o problema costuma ser de compra, e as vias comuns da Lei 14.133/2021 estão no roteiro de vias possíveis. O diálogo competitivo, por exemplo, descreve o caso contrário: necessidade que não se satisfaz "sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado" (art. 32, I, b).
- O órgão consegue especificar a solução, ou só o problema? O edital do CPSI pode "restringir-se à indicação do problema a ser resolvido e dos resultados esperados pela administração pública" (LC 182/2021, art. 13, § 1º). Quem consegue escrever a especificação técnica com precisão, em geral, está diante de uma compra.
- Há risco de o desenvolvimento não chegar ao resultado? A encomenda tecnológica é para atividades "que envolvam risco tecnológico" (Lei 10.973/2004, art. 20). O CPSI admite o teste "com ou sem risco tecnológico" (LC 182/2021, art. 13).
O roteiro das vias de inovação faz essas perguntas e devolve, instrumento por instrumento, o que examinar e a base legal.
2. Os instrumentos
Contratação pública de solução inovadora (CPSI)
Licitação em modalidade especial da LC 182/2021 para testar soluções inovadoras. Ela alcança expressamente os municípios (art. 12, § 1º) e não é só para startups: podem propor "pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em consórcio" (art. 13, caput). O edital sai com antecedência mínima de 30 dias corridos (art. 13, § 2º) e pode selecionar mais de uma proposta (art. 13, § 6º).
O contrato de teste dura até 12 meses, prorrogável por mais 12 (art. 14, caput), e o valor máximo é de R$ 1.600.000 por CPSI, podendo o edital fixar limites inferiores (art. 14, § 2º). Encerrado o teste, o órgão pode celebrar, sem nova licitação, contrato de fornecimento de até 24 meses, prorrogável por mais 24 (art. 15, caput e § 2º), limitado a cinco vezes o valor máximo do CPSI (art. 15, § 3º). Pela nossa conta, que não é texto da lei, esse teto dá R$ 8.000.000, incluídas as prorrogações e ressalvados reajuste e acréscimos.
Encomenda tecnológica
Contratação direta de ICT, entidade de direito privado sem fins lucrativos ou empresa voltada para pesquisa e de reconhecida capacitação tecnológica no setor, para resolver problema técnico específico ou obter produto, serviço ou processo inovador, com risco tecnológico (Lei 10.973/2004, art. 20, caput). A dispensa correspondente está na Lei 14.133/2021, art. 75, V. O pagamento é proporcional aos trabalhos executados, conforme o cronograma físico-financeiro (art. 20, § 3º), e o fornecimento do que for desenvolvido pode ser contratado por dispensa, inclusive com o próprio desenvolvedor (art. 20, § 4º). No regulamento federal, o contratante consulta potenciais contratados antes de definir a encomenda (Decreto 9.283/2018, art. 27, § 4º).
Diálogo competitivo
Modalidade da Lei 14.133/2021 em que a Administração dialoga com licitantes previamente selecionados por critérios objetivos (art. 6º, XLII). É restrita às hipóteses do art. 32: objeto com inovação tecnológica ou técnica, que não se resolve sem adaptar o que existe no mercado e cujas especificações não se definem com precisão suficiente (inciso I), ou a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas (inciso II). O edital dá prazo mínimo de 25 dias úteis para manifestação de interesse (art. 32, § 1º, I).
Concurso
Modalidade para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com prêmio ou remuneração ao vencedor (art. 6º, XXXIX). O edital indica a qualificação dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do trabalho e o prêmio (art. 30). Serve quando o que se quer é escolher um trabalho, e não contratar o desenvolvimento de uma solução ao longo de um contrato.
Procedimento de manifestação de interesse (PMI)
Não é modalidade: é procedimento auxiliar (art. 78, III) em que a Administração solicita à iniciativa privada, por procedimento aberto, estudos e soluções (art. 81). Não obriga a licitar, não dá preferência a quem fez os estudos e não gera, por si só, direito a ressarcimento; quem os fez é remunerado somente pelo vencedor da licitação (art. 81, § 2º). Pode ser restrito a startups, nos termos do § 4º, com validação prévia em métricas objetivas na seleção definitiva da inovação.
3. O que pesa numa equipe pequena
Nos dois instrumentos de licitação para inovação, o primeiro gargalo costuma ser gente, e não redação de edital. É síntese do site, e os requisitos abaixo são da lei:
- CPSI: a comissão julgadora tem no mínimo três pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento no assunto, uma delas servidor do próprio órgão e outra professor de instituição pública de educação superior na área do tema (LC 182/2021, art. 13, § 3º). Sem um professor de instituição pública de educação superior na área, a comissão não fecha: resolva isso antes do edital.
- Diálogo competitivo: a comissão de contratação tem pelo menos três servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes, admitida a contratação de profissionais para assessoramento técnico (Lei 14.133/2021, art. 32, § 1º, XI).
- Encomenda tecnológica: não há comissão dessa forma na lei, mas a instrução precisa dizer onde está o risco tecnológico e por que o contratado tem a capacitação exigida, o que pede conhecimento técnico do lado do órgão.
4. Propriedade intelectual: só o que conferimos
- O CPSI precisa definir "a titularidade dos direitos de propriedade intelectual das criações resultantes" e a participação nos resultados da exploração (LC 182/2021, art. 14, § 1º, IV e V).
- Na encomenda tecnológica, o regulamento federal trata da titularidade ou do exercício desses direitos no contrato (Decreto 9.283/2018, art. 30).
- Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor cede à Administração os direitos patrimoniais, nos termos do art. 93 (Lei 14.133/2021, art. 30, parágrafo único).
O que este guia não resolve
Ele descreve a lei federal e propõe perguntas para separar inovação de compra. Não diz qual instrumento serve a um caso, não confere regulamento estadual ou municipal, não trata de fomento, subvenção ou incentivo fiscal, e não substitui a manifestação jurídica do órgão. Onde o texto diz "costuma", é síntese do site, não norma. Para o CPSI, o kit de contratação tem um termo de referência por problema com as perguntas a responder, sem conclusão pronta.
Fontes consultadas
- LC 182/2021 (Marco Legal das Startups), arts. 4º, 12, 13, 14 e 15 — CPSI e contrato de fornecimento
- Lei 10.973/2004, art. 20, caput e §§ 3º e 4º — encomenda tecnológica
- Decreto 9.283/2018, arts. 2º, III, e 27 a 31 — regulamento federal da encomenda tecnológica
- Lei 14.133/2021, art. 6º, XXXIX e XLII; arts. 30, 32, 75, V, 78, III, e 81 — concurso, diálogo competitivo, dispensa da encomenda e PMI