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Convênios e transferências voluntárias: o que cumpre o ente que recebe recurso da União

Guia · 30 de outubro de 2026 · próxima revisão prevista: 30 de abril de 2027 · não é parecer jurídico

Este guia é para quem vai executar recurso da União recebido por convênio ou contrato de repasse: o servidor do município pequeno, da câmara ou do consórcio público. Ele reúne o que a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Decreto 11.531/2023 e a portaria conjunta que o complementa pedem do ente que recebe, do plano de trabalho à prestação de contas.

Este site não capta, não indica e não intermedeia emendas parlamentares, e não aproxima ente de quem decide a destinação. É uma das recusas em vigor, descrita em ética e limites. Também não indica programa, não redige proposta e não fala com o concedente em nome de ninguém. O guia trata de cumprir as regras de quem vai celebrar ou já recebeu o instrumento.

Onde o texto diz "Síntese do site" ou "Proposta do site, não obrigação legal", é leitura deste site, e não texto da norma. Todo o resto aponta o artigo de onde vem. As normas foram lidas na fonte em 30 de outubro de 2026; a portaria muda com frequência, e o termo assinado e o programa no Transferegov.br vêm antes de qualquer passo daqui.

1. O que é transferência voluntária

A LRF define: é "a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde" (LC 101/2000, art. 25, caput).

Para o ente receber, a LRF lista exigências, "além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias" (art. 25, § 1º):

• Dotação específica (inciso I).
• Nada para pessoal. O inciso III remete ao art. 167, X, da Constituição, que veda a transferência voluntária "para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista" dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
• Comprovação pelo beneficiário (inciso IV): que está em dia com tributos, empréstimos e financiamentos devidos a quem transfere e com a prestação de contas de recursos que já recebeu dele (alínea a); que cumpre os limites constitucionais de educação e saúde (b); que observa os limites de dívida consolidada e mobiliária, de operações de crédito, de restos a pagar e de despesa com pessoal (c); e que há "previsão orçamentária de contrapartida" (d).

Duas regras completam o artigo. É vedado usar o recurso "em finalidade diversa da pactuada" (§ 2º). E as sanções de suspensão de transferências voluntárias da LRF não alcançam as relativas a ações de educação, saúde e assistência social (§ 3º).

Na União, essas exigências viram uma lista de requisitos conferidos na assinatura, cada um com o documento ou o sistema federal que o comprova (Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33/2023, art. 29). A lista completa está na portaria. A verificação é feita na assinatura e nos aditivos que aumentam o repasse, e não a cada liberação (art. 29, § 1º). O extrato do CAUC pode ser usado para os requisitos que ele mostra (art. 29, § 9º). Um deles pede estrutura: ter área gestora dos recursos de transferência voluntária com, no mínimo, um servidor ou empregado público efetivo (art. 29, VII).

2. Convênio, contrato de repasse e o que não é nenhum dos dois

A tabela rola para o lado — arraste para ver todas as colunas.

• Quem pode ser convenente: órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal, consórcio público, entidade privada sem fins lucrativos ou serviço social autônomo (Decreto 11.531/2023, art. 2º, V). O consórcio público está expressamente na lista.
• Transferência especial tem regras próprias, que estão na nota sobre o que o ente cumpre na transferência especial. Nada desta página se aplica a ela.
• Parceria com organização da sociedade civil pela Lei 13.019/2014 também fica fora do decreto (art. 1º, parágrafo único). Ela está no guia de parcerias com OSC.
• Repasse "fundo a fundo". Nenhuma das normas lidas para este guia define a expressão, e por isso ele não a define. O que a LRF diz é que não é transferência voluntária a que decorre de determinação constitucional ou legal, nem a destinada ao SUS (art. 25, caput).

3. Qual regra vale: o decreto, a portaria e o regime simplificado

O regulamento federal vigente é o Decreto 11.531/2023, que trata de convênios e contratos de repasse com recursos da União e revogou o Decreto 6.170/2007 (art. 30, II). Ele vale desde 1º de setembro de 2023, e o art. 10, dos valores mínimos, desde 1º de janeiro de 2024 (art. 31). O detalhe operacional vem de ato conjunto do Ministério da Gestão e da Inovação, do Ministério da Fazenda e da CGU (art. 26, I), que é a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33/2023.

O valor do instrumento muda o regime:

• Até o valor do art. 184-A da Lei 14.133/2021 aplica-se um regime simplificado, criado pela Lei 14.770/2023: o plano de trabalho traz parâmetros objetivos para caracterizar o cumprimento do objeto, a minuta é simplificada, o recurso é liberado em parcela única e a execução é verificada por visita de constatação (art. 184-A, I a IV). Não há análise nem aceite prévio de termo de referência, projeto, orçamento ou resultado da licitação; a concedente ou a mandatária verifica o cumprimento do objeto ao final da execução (§ 2º). Quando exigidos, os registros de projeto, titularidade da área, licenciamento e licitação no Transferegov.br são condição para liberar a parcela única (§ 3º).
• Quanto vale o limite. A lei fala em R$ 1.500.000,00, mas o valor é atualizado todo ano. Para 2026, o Decreto 12.807/2025 o fixou em R$ 1.646.430,90 (anexo, linha do art. 184-A). O valor é atualizado e divulgado a cada 1º de janeiro (Portaria Conjunta 33/2023, art. 7º, § 2º): a partir de 01/01/2027, confira o valor atualizado no PNCP ou no Transferegov.br.
• Acima desse valor aplica-se a Portaria Conjunta 33/2023 (art. 1º, na redação de 2024). Abaixo, ela manda aplicar "a regulamentação específica do regime simplificado" (art. 2º, I, b), que este guia não conferiu. O decreto também admite que o ato do regime simplificado afaste regras dele próprio (Decreto 11.531/2023, art. 26, § 2º).

Síntese do site: o regime muda a forma de liberar, acompanhar e analisar o instrumento. Antes de seguir as seções abaixo, confira em qual dos dois o seu instrumento está. As referências à portaria daqui em diante valem para o instrumento acima do limite.

4. Antes de assinar: proposta, plano de trabalho e condições

O órgão federal cadastra o programa no Transferegov.br (Decreto 11.531/2023, art. 6º), e o proponente manifesta interesse enviando a proposta ou o plano de trabalho pela mesma plataforma (art. 7º, caput). O cadastro do ente no Transferegov.br é prévio e precisa estar atualizado; cadastro pendente impede novos instrumentos (Portaria Conjunta 33/2023, art. 8º, caput e § 3º).

O plano de trabalho contém, no mínimo (Decreto 11.531/2023, art. 7º, § 2º): a justificativa (I); a descrição completa do objeto, das metas e das etapas (II); a demonstração da compatibilidade de custos (III); o cronograma físico e financeiro (IV); e o plano de aplicação detalhado (V). Meta é "parcela quantificável do objeto descrita no plano de trabalho" (art. 2º, X). As despesas do plano devem ser compatíveis com o valor de mercado da região de execução, e não se pode prever taxa de administração, pagamento a servidor do próprio quadro fora das hipóteses de lei, nem publicidade com promoção pessoal (Portaria Conjunta 33/2023, art. 21, caput e parágrafo único, I, III e IV).

Condições essenciais para celebrar (Decreto 11.531/2023, art. 12): cadastro atualizado no Transferegov.br (I), plano de trabalho aprovado (II), documentos do art. 13 (III), comprovação da contrapartida (IV), empenho pelo concedente (V) e parecer jurídico favorável do concedente ou da mandatária (VI). Para obra e serviço de engenharia, o art. 13, I, pede anteprojeto ou projeto básico, comprovação dos poderes de proprietário sobre o imóvel, comprovação de que o licenciamento ambiental foi iniciado (ou da dispensa, ou declaração de que ele ficará a cargo do contratado) e plano de sustentabilidade. Esses documentos podem vir depois da assinatura, desde que antes da primeira parcela (§ 1º), e enquanto a condição suspensiva não for retirada não há transferência, salvo para estudos, projetos e licenciamento (§ 5º).

• Valores mínimos de repasse: R$ 400.000,00 para obras e R$ 200.000,00 para os demais objetos (art. 10).
• Mandato: é vedado convênio cuja vigência termine no último trimestre do mandato do Chefe do Executivo do ente convenente ou no primeiro trimestre do mandato seguinte (art. 5º, IV).
• CNPJ: órgão cadastrado como filial no CNPJ não celebra (art. 5º, II).

5. Contrapartida

• É calculada sobre o valor total do objeto e, se financeira, depositada na conta específica nos prazos do cronograma de desembolso (Decreto 11.531/2023, art. 9º, caput). O convenente pode antecipá-la (§ 1º).
• Os percentuais e as condições são os da lei de diretrizes orçamentárias vigente na celebração (§ 2º).
• Para órgão e entidade pública, a contrapartida é "exclusivamente financeira", comprovada por previsão orçamentária antes da celebração (§ 3º). Síntese do site: é a forma que a LRF já pede, no art. 25, § 1º, IV, d, para a previsão da contrapartida.
• Rendimento de aplicação financeira não conta como contrapartida (Portaria Conjunta 33/2023, art. 75, § 5º). Se a licitação sair mais barata do que o plano, repasse e contrapartida são recalculados mantendo os percentuais pactuados (art. 63).

6. Executar: a contratação é do convenente

A compra ou a obra paga com o recurso é contratação do próprio ente. A portaria põe entre as responsabilidades do convenente "realizar o procedimento de compras e contratações, sob sua inteira responsabilidade, observada a legislação vigente", usando o PNCP "conforme previsto na Lei nº 14.133", quando o convenente for órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (Portaria Conjunta 33/2023, art. 12, X, a a d). O órgão público que recebe o recurso observa a legislação pertinente na contratação de terceiros (art. 50). A Lei 14.133/2021, por sua vez, aplica-se aos convênios "no que couber e na ausência de norma específica" (art. 184, caput).

• Onde licitar: no Compras.gov.br ou em outro sistema, desde que integrado ao PNCP e ao Transferegov.br (Portaria Conjunta 33/2023, art. 51).
• Quando começar: em até 60 dias da assinatura, ou do aceite do termo de referência ou do laudo de verificação técnica quando há cláusula suspensiva, prorrogáveis se o convenente motivar e o concedente ou a mandatária aceitar (art. 52). O edital só sai depois da assinatura e, em obra, depois do laudo de verificação técnica do anteprojeto ou do projeto básico (art. 53, caput e § 1º).
• O que registrar no Transferegov.br: extrato do edital, preço estimado, proposta de cada licitante com o CNPJ, homologação e adjudicação, extrato do contrato e aditivos, ART e RRT, ordens de serviço e atestes de medição (art. 12, XIII). Em dispensa e inexigibilidade, também os pareceres técnico e jurídico (art. 12, § 4º). O representante legal declara que as regras da contratação foram cumpridas (art. 12, XII).
• O que o concedente confere: contemporaneidade, preço do vencedor contra a referência do instrumento, enquadramento do objeto e a declaração do convenente, em até 30 dias do registro completo (art. 62, caput e § 2º). Essa verificação "não se equipara à auditoria do processo licitatório" (art. 62, § 1º): a responsabilidade pela licitação continua do ente.
• Obra: é vedado licitar em desacordo com o anteprojeto ou projeto básico aprovado, ou aproveitar licitação com outro projeto, sob pena de rescisão (art. 55). A execução física só começa depois da Autorização de Início de Obra (art. 73).
• Ata de registro de preços federal: o concedente pode exigir a adesão, com preço compatível com o mercado e cláusula específica no instrumento (art. 57, com a Lei 14.133/2021, art. 86, § 6º). A ferramenta de adesão a ata mostra os limites desse caso.
• Margem de preferência: o convênio e os editais dele decorrentes preveem as margens de preferência das resoluções da Comissão Interministerial de Contratações Públicas para o Desenvolvimento Sustentável (CICS) (Decreto 11.531/2023, art. 3º, § 5º).

Para a instrução da contratação em si, valem as páginas de como contratar e a ferramenta de pesquisa de preços.

7. Conta específica e pagamentos

• O recurso passa só por instituição financeira oficial (Decreto 11.531/2023, art. 17, caput), em conta corrente específica, preferencialmente isenta de tarifas (§ 1º), de banco integrado ao Transferegov.br (§ 2º).
• A conta é vinculada ao instrumento, registrada no CNPJ do convenente, e o dinheiro só paga despesa do plano de trabalho ou fica aplicado (Portaria Conjunta 33/2023, art. 75, caput e § 1º). Enquanto não é usado, é aplicado automaticamente (§ 2º).
• A movimentação é feita no Transferegov.br, pela funcionalidade OPP, com crédito na conta do fornecedor ou prestador (art. 76, caput e § 1º). Antes de cada pagamento, registra-se o fornecedor, o contrato e a nota fiscal (art. 76, § 4º).
• Saldos e rendimentos são "computados a crédito do convênio e aplicados no objeto de sua finalidade" (Lei 14.133/2021, art. 184, § 4º); a portaria lista em que podem ser usados, como atualização de preços e ampliação de metas autorizada (art. 75, § 4º).
• É vedado: despesa antes da vigência; pagamento depois dela, salvo fato gerador ocorrido na vigência; usar o recurso em outra finalidade, "ainda que em caráter emergencial"; pagar taxa bancária; e pagar multa ou juros, salvo se decorrentes de atraso do próprio concedente na transferência (art. 44, I, IV, VI e IX).
• A segunda parcela em diante depende de executar ao menos 70% das liberadas antes, salvo exceção justificada e aceita (art. 68, §§ 4º e 5º). Sem execução financeira por 365 dias, a conta é bloqueada por até 180 dias, e o instrumento é rescindido se nada retomar (art. 68, §§ 7º e 9º).
• O município notifica partidos políticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais com sede no município em até dois dias úteis do recebimento, conforme a Lei 9.452/1997 (art. 71). A notificação à câmara municipal é automática, pelo Transferegov.br (art. 70).

8. Alterações durante a execução

O convênio pode ser alterado por proposta de qualquer das partes, apresentada no mínimo 60 dias antes do fim da vigência (Decreto 11.531/2023, art. 15, caput e § 1º); prazo menor só excepcionalmente, motivado e em benefício do objeto (§ 2º). Ajuste do plano que não mexe em valor de repasse, contrapartida ou vigência pode ser feito por apostila (Portaria Conjunta 33/2023, art. 46, § 4º). A Lei 14.133/2021 admite ajustar o objeto de instrumento de transferência voluntária sem transposição entre categorias de programação, com justificativa objetiva e, em obra, mantidas as características pactuadas (art. 184, § 3º).

9. Prestação de contas e prazos

A prestação de contas começa junto com a liberação da primeira parcela (Decreto 11.531/2023, art. 20, caput), e não no fim. A final demonstra resultados e traz elementos para avaliar a execução do objeto (Portaria Conjunta 33/2023, art. 93).

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Síntese do site sobre a linha do saneamento: o decreto e a portaria dão tetos diferentes, e este guia não resolve a diferença. O prazo que conta é o que a notificação fixar; na dúvida, a assessoria jurídica do ente confirma antes de vencer o menor.

• O que compõe a prestação final (Portaria Conjunta 33/2023, art. 98): o que está registrado no Transferegov.br, o Relatório de Cumprimento do Objeto, a declaração de realização dos objetivos, o recolhimento dos saldos, a licença ambiental de operação quando couber e o termo de compromisso de guarda dos documentos.
• Os saldos são proporcionais: em até 30 dias, a parte da União volta à Conta Única do Tesouro Nacional, e a parte da contrapartida vai para conta de livre movimentação do convenente (art. 95, § 1º).
• Na troca de gestão, a obrigação passa ao sucessor. O prefeito sucessor presta contas dos instrumentos celebrados pelo antecessor; se não puder, justifica e informa as medidas adotadas, e, se a causa for ação ou omissão do antecessor, pede a instauração de tomada de contas especial (art. 94, §§ 1º a 3º).
• Resultados: aprovação, aprovação com ressalvas (impropriedade ou outra falta de natureza formal da qual não resulte dano ao erário) ou rejeição (art. 103). Rejeitadas as contas, o convenente é notificado a devolver o valor em 30 dias, corrigido (art. 103, § 4º; art. 88).
• Tomada de contas especial é instaurada, esgotadas as medidas administrativas, por omissão no dever de prestar contas, falta de comprovação da boa aplicação, desfalque ou desvio, ou ato ilegal ou antieconômico com dano (Decreto 11.531/2023, art. 22). O registro em cadastro de inadimplência segue o art. 23.

Transparência do próprio ente: o convenente publica no seu sítio oficial, ou na sede, o extrato do instrumento, com objeto, valores, datas de liberação, aplicação dos recursos e contratações (Portaria Conjunta 33/2023, art. 43; art. 12, XXIX), e as informações das contratações feitas com o recurso (art. 48).

10. Uma sequência de execução

Proposta do site, não obrigação legal. É a ordem em que este site organizaria o trabalho. Cada passo aponta a regra em que se apoia; a ordem, a divisão de tarefas e os prazos internos são decisão do ente.

1. Confirmar o regime: valor global do instrumento contra o limite do art. 184-A no ano (seção 3).
2. Designar a área gestora com ao menos um servidor efetivo e deixar claro quem registra o quê no Transferegov.br (Portaria, art. 29, VII; Decreto, art. 18).
3. Conferir os requisitos de regularidade antes de propor, pelo CAUC e pelos sistemas da lista, e prever a contrapartida no orçamento (LRF, art. 25, § 1º; Portaria, art. 29).
4. Escrever metas que se medem e um plano de aplicação com preço de mercado da região (Decreto, art. 7º, § 2º; Portaria, art. 21).
5. Abrir e conferir a conta específica, e nunca pagar pela conta de movimento geral (Decreto, art. 17; Portaria, arts. 75 e 76).
6. Começar a licitação em até 60 dias, com o projeto aprovado, e registrar cada peça (Portaria, arts. 52, 53, 55 e 12, XIII).
7. Pagar só por OPP, com o documento registrado antes, e acompanhar os 70% que destravam a parcela seguinte (Portaria, arts. 76 e 68).
8. Revisar a vigência a cada trimestre e pedir alteração com mais de 60 dias de folga (Decreto, art. 15).
9. Fechar: saldos em 30 dias, prestação final em 60, documentos guardados por 5 anos (Decreto, art. 20; Portaria, art. 9º, § 2º).
10. Na troca de gestão, entregar a lista dos instrumentos abertos e o estado de cada um (Portaria, art. 94, § 1º).

11. O que costuma dar errado

Síntese do site, de leitura das normas e do que elas precisaram proibir. Não é medição: não há aqui número de quantas vezes cada caso acontece.

• Despesa fora da vigência. Nota emitida antes da assinatura ou serviço prestado depois do fim. A portaria veda as duas coisas (art. 44, I e IX).
• Pagamento pela conta errada. Recurso transferido para a conta de movimento do ente para "agilizar". A regra é conta específica e crédito na conta do fornecedor (Portaria, arts. 75 e 76).
• Projeto licitado diferente do aprovado. Ajuste feito na prancheta e não no instrumento. A sanção prevista é a rescisão (art. 55).
• Alteração pedida tarde. O prazo de 60 dias antes do fim da vigência existe porque a análise leva tempo (Decreto, art. 15).
• Rendimento contado como contrapartida. Não conta (Portaria, art. 75, § 5º).
• Instrumento esquecido na troca de gestão. A obrigação de prestar contas passa ao sucessor (Portaria, art. 94, § 1º).
• Execução parada. Um ano sem execução financeira leva ao bloqueio da conta e, depois, à rescisão (art. 68, §§ 7º e 9º).

O que este guia não resolve

Ele descreve o decreto federal, a portaria conjunta e a LRF, e propõe uma ordem. Não confere a regulamentação do regime simplificado, as portarias de programas específicos, a lei de diretrizes orçamentárias de cada ano nem as regras de emenda parlamentar, e não trata de transferência de estado para município. Não diz se uma despesa concreta é elegível nem substitui a manifestação jurídica do ente ou a orientação do tribunal de contas. Para a transferência especial, a leitura é a nota própria; para a origem do recurso que financia uma contratação, a nota sobre de onde vem o dinheiro do edital; e para o que esta consultoria faz por municípios, a página de municípios e câmaras.

Fontes consultadas

• LC 101/2000 (LRF), art. 25, caput e §§ 1º a 3º — consultado em 30 de outubro de 2026
• Constituição, art. 167, X — consultado em 30 de outubro de 2026
• Constituição, art. 166-A, § 2º, I (transferência especial, só para dizer que não tem convênio) — consultado em 29 de outubro de 2026
• Decreto 11.531/2023, texto compilado com os Decretos 11.652/2023, 11.845/2023, 12.025/2024, 12.218/2024 e 12.470/2025 — arts. 1º a 3º, 5º a 7º, 9º, 10, 12, 13, 15, 17 a 24, 26, 30 e 31 — consultado em 30 de outubro de 2026
• Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33/2023, texto compilado no Transferegov.br (modificado em 17/09/2026, com as Portarias Conjuntas 29/2024, 84/2025 e 45/2026) — arts. 1º, 2º, 8º, 9º, 12, 21, 29, 43, 44, 46, 48, 50 a 53, 55, 57, 62, 63, 68, 70, 71, 73, 75, 76, 88, 93 a 95, 97, 98 e 103 — consultado em 30 de outubro de 2026
• Lei 14.133/2021, art. 184 (caput, §§ 3º e 4º) e art. 184-A (regime simplificado, incluído pela Lei 14.770/2023) — consultado em 30 de outubro de 2026
• Decreto 12.807/2025, anexo — valor do art. 184-A da Lei 14.133/2021 para 2026 — consultado em 30 de outubro de 2026

Este site não põe link para fora, porque não faz requisição a domínio nenhum. A LRF, o Decreto 11.531/2023, a Lei 14.133/2021, o Decreto 12.807/2025 e a Constituição estão no repositório de legislação do Planalto, em planalto.gov.br; a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33/2023, no texto compilado da área de legislação do Transferegov.br, em gov.br/transferegov. Como as normas citadas são conferidas está em método.